2011年3月11日14时46分，日本东北部海域爆发了有记录以来的一场最大级别的地震。此次地震造成了极为严重的人员伤亡和财产损失，不仅给日本造成极大冲击，也对整个世界造成极大影响。国家应急广播——应急档案，本期带您回顾：黑色311，日本阪神大地震。
各位听众大家好，欢迎收听《国家应急广播——应急档案》，我是百宁。2011年3月11日，被称为黑色311，日本东北部海域爆发了一场大地震。电力不足、供应链中断、放射性物质扩散……严峻的现实不仅考验着日本，而且，如何做到与自然和谐相处，如何应对自然灾害，值得全人类进行深刻地反思。中国财政经济出版社出版了一本专门介绍这次地震的书籍《黑色311——日本大地震与危机应对》，对这次灾难做了详细记录，也分析了其中我们需要借鉴的经验教训，今天，我们就和您聊聊日本阪神大地震，第8集。
日本政府负有“保护国土及国民生命、身体及财产免于灾害”的使命。在发生灾害或存在灾害危险时，政府机构必须动员其全部组织和机能，谋求一切防灾措施，尽量避免减少灾害或阻止灾害的发生。在制定和实施防灾预防、灾害应急对策及灾害重建的基本计划时，必须积极推动地方公共团体、指定公共机关、指定地方公共机关积极实施防灾事务或业务，指导和监督地方公共团体制定和实施区域防灾计划，并对其加以综合调整，以确保灾害费用负担的合理化。都道府县和市町村等地方公共团体则有义务制定和实施本地区的灾害应对计划。
因此，2001年日本中央省厅改革时，内阁中单独设立“防灾担当大臣”一职，主要负责防灾防灾等相关事务，包括编制防灾计划，协调中央到地方各项防灾政策，寻求各种灾害的应对策略，收集、传播各种防灾信息和组织执行各项紧急措施，并担任国家“非常灾害对策本部长”以及“紧急灾害对策本部”副本部长。此外，在内阁官房，设立“内阁危机管理监”一职，主要职能为辅助内阁官房长官及内阁官房副长官，负责内阁官房中的危机管理事务，处理对国民生命、身体或财产危机造成重大危害或可能产生危害的紧急事态及预防。另外还在内阁官房设立“副长官辅佐”一职，专门配合内阁官房从事安全和危机管理事务。
由于官僚体制下的行政管理模式一般按照各部门职能进行分工，讲究各司其职，各负其责，因此往往形成一种层级制纵式命令执行结构。虽然防灾也具有一定的专业性，需要专门负责，但是对于一些巨大的突发性自然灾害，仅靠一个部门或一个地区难以很好应对，为此，必须设立综合性的协调机构，同时又必须有一个能够快速反应的全局性对策部门。
为了推进综合性防灾工作的有效进行，依据法律规定，日本分别设立“中央防灾会议”和“地方防灾会议”，统筹全国或地方的灾害预防、减灾和灾害重建活动。在突发性灾害发生时，根据发生灾害的危害程度、紧迫性等，分别设立“非常灾害对策本部”、“紧急灾害对策本部”以及各地的“现场对策本部”，全权处理涉及灾害预防和灾害救助等各种具体事务。
“中央防灾会议”作为日本内阁的政策委员会之一，由总理大臣担任会长，成员包括各内阁成员、指定公共机关首长和知名专家。中央防灾会议负责制定和推进防灾基本计划，在发生非常灾害时，制定和推动紧急措施计划，接受内阁总理大臣和防灾担当大臣的咨询，审议各类有关防灾的重要事项等。为确保防灾工作科学而有序地开展，中央防灾会议下设多个专门委员会，分别就专门事项进行调查。中央防灾会议有权要求相关行政机关、地方行政机关、地方公共团体及其他执行机关、指定公共机关的长官或其他相关人员提供资料、陈述意见或进行其他必要的合作。同时可以对地方防灾会议或地方防灾会议协议会进行必要的劝告。为了进一步提升政府的防灾决策和协调能力，2001年，在进行中央机关改革的过程中，将原来设在国土厅的“中央防灾会议”提升至直属总理大臣的内阁府。
日本的防灾组织体系分为中央、都道府县、市町村三级制。都道府县防灾会议由都道府县知事出任会长，成员由指定地方行政机关、警备区自卫队、教育委员会、警察机关、市町村、消防机关以及指定公共机关、指定公共事业分支机构的长官或指定人员组成。地方防灾会议负责制定和推行各区域内的防灾计划，收集灾害相关资料，并就灾害应急对策和灾后重建等事宜，与都道府县相关单位进行联络和协调。
市町村防灾会议由市町村长出任会长，成员比照都道府县防灾会议的组织聘任。其主要任务是拟订市町村区域灾害应对计划，并从事灾情搜集以及制定各项灾害应对措施。地方防灾会议协议会主要是针对横跨都道府县或市町村等区域之间的防灾计划制定和执行而设立，目的在于确保防灾工作无缝开展。但是，设立时必须向内阁总理大臣或都道府县知事提出申报。
在发生重大灾害或公共危机事件时，最关键的是快速反应，否则可能造成更严重危机或灾害扩大。在日本，当发生地震、海啸等灾害时，作为临时性对策机关，往往在日本政府及地方公共团体中设立各种灾害对策本部。灾害对策本部作为应对各类突发灾害或公共危机的直接指挥机构，具有统筹全局、统领指挥的权限和职责。按照日本《灾害对策基本法》规定，灾害对策本部主要包括三种类型：即地方级一般“灾害对策本部”、政府级“非常灾害对策本部”和“紧急灾害对策本部”。
一般性地方灾害对策本部是地方公共团体防灾救灾的指挥部。当都道府县或市町村发生灾害或存在灾害的危险时，地方公共团体依据防灾计划可以设立灾害对策本部。灾害对策本部应在与地方防灾会议紧密联系的基础上，实施灾害预防及灾害应急对策。灾害对策本部还可以在灾害发生地设立现场对策本部，代为执行灾害对策本部的相关权利和事务，并全权处理现场救灾事务。
“灾害对策本部”是市町村和都道府县进行本地救灾工作的指挥部。它在组织第一线抢救工作的同时，必须及时收集灾害信息，并呈报上级灾害对策机关。为确保迅速且有效地执行灾害应对计划，法律规定，各级行政机关和公共机关必须密切配合灾害对策机关的救援工作，并且应受灾地区都道府县知事等要求，派遣合适人员参与救灾活动。
在发生非常灾害时，根据灾害规模及其他情况，总理大臣可以在内阁府设立“非常灾害对策本部”，并立刻对本部名称、所辖区域、设置地点及期间向社会公布。非常灾害对策本部由防灾担当大臣为本部长，组织实施各项灾害应急对策。当发生极端异常的重大非常灾难时，经内阁讨论，总理大臣可以在内阁府设立“紧急灾害对策本部”。总理大臣担任紧急灾害对策本部本部长，成员包括全体内阁阁僚、内阁危机管理监以及总理大臣任命的其他人员。紧急灾害对策本部负责全面实施灾害应急对策。
上述中央防灾会议、灾害对策本部等都是防灾救灾的组织或领导机构，其主要职能在于计划、组织、协调各种救灾活动。直接承担灾害救灾任务的则主要是消防、警察、自卫队及相关医疗机构。经过长期救灾的实践，日本拥有了一只训练有素、装备精良的救援队伍，并且在日本各地的灾害救援过程中发挥了主力军作用。
日本的消防厅、消防署以及消防队等机关是负责火灾、地震、台风、水灾等灾害救援和医疗急救的专门机关。在发生紧急灾害时，消防厅作为专门从事灾害救助的业务机构，负责派遣紧急消防援助队参与救援，并及时收集、整理、发布灾害信息，保持与日本内阁、相关省厅及地方自治团体的联络和沟通。日本的消防救助队员除了参加救助活动外，平时还组织各种消防演练、消防培训和消防检查。为了提高消防救助队员的救助水平，日本每年都举行全国性的救助技术大赛。
日本的消防人员分专职消防队员和由地方公务员兼职消防团员两种。日本全国有各种消防机关807个，消防队员16万人，消防团员90万人。消防厅则主要负责培训消防队员消防技能和配置最新的消防器材，以保证消防队员能够安全有效地进行消防作业。市町村的消防本部具体负责本地的消防事务。
在发生重大灾害或事故时，为了迅速进行信息的收集、灭火、救出、救助等活动，并确保拥有先进技术和器材装备的救助队能够统一有效地进行消防救助活动，日本消防厅专门成立了“紧急灾害消防救援队”。紧急灾害消防救援队主要开展火灾事故、交通事故、水难事故、自然灾害事故、机械事故、建筑倒塌事故、化学泄漏事故等各种复杂、危险灾害事故的抢险救援工作。这支队伍由紧急指挥支援部队、后方支援部队、紧急部队、航空部队、救助部队、水上部队、灭火部队、特殊灾害部队等8个专业化部队组成。日本全国的紧急灾害消防救援队共有1785个消防队，消防队员约26000人。他们已经成为日本各地进行紧急灾害救援的主力军。
日本的警察队伍同样是一支参与紧急灾害救助的一支重要力量。当发生重大灾害或者存在灾害危险时，为保护国民的生命财产，维护公共安全和秩序，警察必须迅速收集地区灾害信息，劝导和指挥居民避难，开展灾害救助，寻找失踪人员，确认遗体身份，并组织灾民进行自救，确保交通畅通，维持社会治安等。为了吸取阪神大地震时的教训，迅速准确开展灾害警备活动，1995年6月，日本全国各地在警察系统中设置了广域紧急救援队，以确保在发生重大紧急灾难时，形成跨越都道府县的广域灾害迅速救助力量.广域紧急救援队由进行救助的警备部队、确保紧急交通畅通的交通部队和从事检验和提供安全信息的刑事部队组成，全国共4700人。在发生重大灾害时，根据都道府县公安委员会的援助要求，与参与灾区救援的其他警察密切配合，从事各种灾害警备工作。
日本的自卫队作为“专守防卫”的组织，当灾害发生时，根据《灾害对策基本法》和《自卫队法》规定，负有参与防灾救灾的义务。但是，鉴于军事组织的特殊性，法律严格规定了自卫队派遣程序。在发生重大灾害等紧急状态时，由所在都道府县知事或灾害对策本部向防卫大臣或其指定的代理人提出书面申请，或通过电话等通讯手段提出派遣申请。防卫大臣或自卫队长官根据申请的内容和实际需要，向灾区派遣灾害救援部队，参与害救援活动。当发生5级以上地震等紧急灾害情况时，即使尚未接到地方派遣要求，也可以派遣自卫队进行信息收集和救援。自卫队在参与地方灾害救援时，在努力保证生命、身体和财产安全的同时，应努力实施合理的灾害预防，以防灾害发生或进一步扩大。自卫队提供的灾害救援范围一般比较广泛，包括搜寻和营救伤员、防洪抗险、预防疫病蔓延、供应饮用水和食品、运输人员和物资等。此外，基于防灾派遣相关计划，自卫队也必须经常进行各种灾害救助训练，加强对自卫队员的防灾教育。同时积极参与国家和地方公共团体组织的灾害救助训练和防水、防火训练，增强相互之间防灾救灾的协调能力。每年由于各种灾害原因而派遣的次数达800次左右。自阪神大地震至今，总派遣人数达225万人。
国家应急广播—应急档案，今天，为您讲述：黑色311，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百宁，明天见！